财政部长珍妮特-L-耶伦在约翰-霍普金斯大学高级国际研究学院关于美中经济关系的讲话
2023年4月20日
大家早上好。斯坦伯格院长，感谢你的亲切介绍。也感谢你对我们国家的服务。我很感谢你的贡献–不仅是你在政府工作期间的贡献，还有在SAIS的贡献。
我特别高兴能在这个机构工作。SAIS拥有全国最古老和最广泛的中国研究项目之一。1979年，美国与中华人民共和国建立了全面的外交关系。仅仅两年后，你们的大学领导与中国的同行进行了自己的会谈。目的是看看约翰霍普金斯大学和南京大学是否可以合作，共同教育未来的领导人。
结果是：在1986年建立了霍普金斯-南京中心–现代中国最早的西方学术项目之一。这种合作经受了我们双边关系的现实和复杂性的考验。但我相信，这个校园里的学生已经提醒了美国和中国人民对彼此的尊重。而且他们表明，如果我们开诚布公地进行沟通，全世界的人们可以相互学习–即使是在我们有分歧的时候。
自从我开始职业生涯以来，美国和中国之间的关系经历了重大演变。在20世纪70年代，我们的关系被定义为和睦和逐步正常化。我看到尼克松总统在1972年进行了著名的访华之旅。我听到我们两国经过几十年的沉默后又开始相互交谈。在随后的几年里，我看到中国选择实施市场改革，并向全球经济开放，推动了中国成为世界第二大经济体的惊人崛起。中国的发展得到了世界银行和其他国际经济机构的援助支持。而美国国会和历届政府在支持中国融入全球市场方面发挥了重要作用。
但近年来，我也看到中国决定从市场改革转向更多国家驱动的方法，这削弱了其邻国和世界各国的实力。这是在中国对美国和我们的盟友和伙伴采取更加对抗的姿态时发生的–不仅是在印度-太平洋地区，而且在欧洲和其他地区。
今天，我们正处于一个关键时刻。世界正面临着自二战以来欧洲最大的陆地战争–就在它从百年一遇的大流行病中恢复过来的时候。低收入和中等收入国家的债务挑战正在增加。一些国家，包括我们自己的国家，已经面临着经济和金融体系的压力。而上个月发布的一份联合国报告指出，如果不采取严厉的行动，地球很可能在未来十年内跨越一个关键的全球变暖门槛。
在这些问题上取得进展需要世界上最大的两个经济体之间的建设性接触。然而，我们的关系显然处于一个紧张的时刻。
因此，今天，我想讨论我们与中国的经济关系。我的目标是要清楚和诚实：穿过噪音，在清醒的现实基础上谈论这一重要关系。
美国带着对其长期经济实力的信心前进。我们仍然是世界上最大和最有活力的经济体。我们也仍然坚定我们的信念，捍卫我们的价值观和国家安全。在此背景下，我们寻求与中国建立建设性的和公平的经济关系。两国都需要能够坦诚地讨论困难的问题。而且，在可能的情况下，我们应该为了我们国家和世界的利益而共同努力。
我们对中国的经济方针有三个主要目标。
首先，我们将确保我们的国家安全利益以及我们的盟友和合作伙伴的利益，并且我们将保护人权。我们将向中国明确传达我们对其行为的关切。而且我们将毫不犹豫地捍卫我们的重要利益。即使我们有针对性的行动可能有经济影响，但它们的动机仅仅是我们对我们的安全和价值观的关注。我们的目标不是利用这些工具来获得经济竞争优势。
第二，我们寻求与中国建立一个健康的经济关系：一个能促进两国增长和创新的关系。一个遵守国际规则的成长中的中国对美国和世界都是好事。两国都可以从经济领域的健康竞争中受益。但健康的经济竞争–双方都受益–只有在公平竞争的情况下才能持续。我们将继续与我们的盟友合作，应对中国的不公平经济行为。我们将继续在国内进行重要的投资–同时与世界接轨，推进我们对一个开放、公平和基于规则的全球经济秩序的愿景。
第三，我们寻求在当今紧迫的全球挑战方面的合作。自去年拜登总统和习近平主席会晤以来，两国同意围绕宏观经济加强沟通，并就气候和债务困扰等问题进行合作。但还需要做更多的工作。我们呼吁中国履行其承诺，在这些问题上与我们合作–不是对我们的恩惠，而是出于我们对世界的共同责任和义务。共同解决这些问题也将促进我们两国的国家利益。
我们的经济状况
让我首先讨论一下我们的经济状况。
近年来，许多人认为美国和中国之间的冲突越来越不可避免。这是由一些美国人共同的担忧所驱动的，即美国正在衰落。而中国很快就会超越我们，成为世界第一经济大国–导致国家间的冲突。
了解这一点很重要：关于美国衰落的声明已经存在了几十年。但它们总是被证明是错误的。美国已经多次展示了其适应和重塑的能力，以面对新的挑战。这一次也不例外–经济统计数据表明了原因。
自冷战结束以来，美国经济的增长速度超过了大多数其他先进经济体。在过去的两年里，我们在主要发达经济体中实现了最强劲的大病后复苏。我们的失业率已接近历史最低点。实际人均国内生产总值已达到历史最高水平，而且我们经历了有史以来最强劲的两年新企业增长。
这种复苏是由我们的经济基本面的力量促成的。当然，这并不意味着我们的工作已经完成。我们的首要经济任务是控制通货膨胀，同时保护我们复苏的经济成果。几周前，在两个地区机构倒闭后，美国采取了果断行动，加强公众对银行系统的信心。美国的银行系统仍然健全，我们将采取任何必要的步骤，以确保美国继续拥有世界上最强大和最安全的金融系统。
在过去的几十年里，中国经历了令人印象深刻的经济崛起。1980年至2010年期间，中国的经济平均每年增长10%。这导致了一个真正了不起的成就：数以亿计的人摆脱了贫困。中国对全球贸易的开放和对市场改革的追求，推动了中国的快速追赶式增长。
但是，像许多国家一样，中国今天也面临着近期的不利因素。这包括房地产行业的脆弱性、青年高失业率和家庭消费疲软。从长远来看，中国面临着结构性挑战。中国的人口正在老龄化，其劳动力已经在减少。在转向经济民族主义和大幅增加政府对经济干预的政策中，中国经历了生产力增长的急剧下降。这些最近的发展都没有减损中国的进步，也没有减损中国人民的辛勤工作和才能。但中国的长期增长率似乎可能会下降。
当然，一个经济体的规模并不是其实力的唯一决定因素。美国是世界上最大的经济体，但它在一系列广泛的经济指标上–从财富到技术创新–仍然是一个无与伦比的领导者。美国的人均国内生产总值是世界上最高的之一，是中国的五倍以上。比起资源或地理环境，我们国家的成功可以归功于我们的人民、价值观和制度。美国的民主，虽然并不完美，但保护了思想的自由交流和法治，而这正是可持续增长的基石。我们的教育和科学机构处于世界领先地位。我们的创新文化被新移民，包括来自中国的移民所丰富–使我们能够继续产生世界级的尖端产品和产业。
重要的是，我们的经济实力被放大了，因为我们并不孤单。美国重视我们在世界每个地区，包括印度洋-太平洋地区的亲密朋友和伙伴。在21世纪，没有一个国家能够孤立地为其人民创造一个强大和可持续的经济。这就是为什么在拜登总统的领导下，我们一直寻求重建和重新投资我们与其他国家的关系。
说了这么多： 中国的经济增长不一定与美国的经济领导地位不相容。美国仍然是世界上最具活力和繁荣的经济体。我们没有理由担心与任何国家的健康经济竞争。
确保我们的国家安全利益和保护人权
我们面前有许多挑战。但总统和我相信，中国和美国可以负责任地管理我们的经济关系。我们可以努力实现一个两国分享和推动全球经济进步的未来。我们是否能够实现这一愿景，在很大程度上取决于两国在未来几年的表现。
让我谈谈我们的第一个目标：确保我们的国家安全和保护人权。这些是我们不会妥协的领域。
国家安全
与我们所有的外交关系一样，国家安全在我们与中国的关系中是最重要的。例如，我们已经明确表示，保护某些技术不受中国军事和安全机构的影响是至关重要的国家利益。
我们有一套广泛的工具来实现这一目标。必要时，我们将采取有针对性的狭义行动。美国政府的行动可以以出口管制的形式出现。它们可以包括增加实体名单，限制那些向人民解放军提供支持的人进入。财政部有制裁权力来处理与网络安全和中国军民融合有关的威胁。我们还仔细审查在美国的外国投资是否存在国家安全风险，并采取必要的行动来解决任何此类风险。而且，我们正在考虑一项计划，限制美国对具有重大国家安全影响的特定敏感技术的某些对外投资。
在我们采取这些行动时，让我清楚地表明：这些国家安全行动不是为了让我们获得竞争性的经济优势，或扼杀中国的经济和技术现代化。即使这些政策可能有经济影响，但它们是由直接的国家安全考虑驱动的。我们不会在这些考虑上做出妥协，即使它们迫使我们在经济利益上做出取舍。
有一些关键原则指导我们在经济领域的国家安全行动。
首先，这些行动的范围将很窄，并针对明确的目标。它们将被校准以减少对其他领域的溢出效应。第二，至关重要的是，这些工具应易于理解和执行。而且，当情况发生变化时，它们必须能够随时调整。第三，在可能的情况下，我们将在设计和执行我们的政策时与我们的盟友和伙伴进行接触和协调。
此外，沟通对于减少误解和意外升级的风险至关重要。当我们采取国家安全行动时，我们将继续向其他国家概述我们的政策理由。我们将倾听并解决对意外后果的担忧。
我们最紧迫的国家安全关切之一是俄罗斯对乌克兰的非法和无端战争。在我对基辅的访问中，我亲眼看到了俄罗斯入侵的残暴性。克里姆林宫轰炸了医院；摧毁了文化遗址；攻击了能源网，在平民中造成广泛的痛苦和折磨。结束俄罗斯的战争是道义上的需要。它将拯救许多无辜的生命。正如我所说，这也是我们能为全球经济做的最好的一件事。为了帮助结束俄罗斯的战争，我们建立了现代历史上最迅速、最统一、最雄心勃勃的多边制裁制度。我们广泛的伙伴联盟还向乌克兰提供援助，使其能够自我保护。
中国的 "无限制 "伙伴关系和对俄罗斯的支持是一个令人担忧的迹象，表明它对结束战争并不认真。中国和其他国家必须不向俄罗斯提供物质支持或协助其逃避制裁。我们将继续向北京和其管辖范围内的公司极其清楚地表明美国的立场。任何违规行为的后果都将是严重的。
人权
与国家安全一样，我们也不会在保护人权方面做出妥协。这一原则是我们与世界交往的基础。
通过我们自己的眼睛，世界已经看到中国政府在国内的镇压行动不断升级。它已经部署了监视和控制中国人民的技术–它现在正在向几十个国家出口这些技术。
侵犯人权违反了世界的道德良知。它们也违反了联合国的基本原则–几乎每个国家，包括中国，都签署了联合国。美国将继续使用我们的工具来破坏和阻止全球各地发生的侵犯人权行为。
在与北京的公开和私下交流中，美国已经对中华人民共和国政府在新疆以及香港、西藏和中国其他地区的侵权行为提出了严重关切。我们已经并将继续采取行动。我们已经对中国的地区官员和公司的一系列侵犯人权行为–从酷刑到任意拘留–实施了制裁。而且我们正在限制进口在新疆强迫劳动生产的商品。
在这些行动中，我们正在与我们的盟友协同工作–我们知道，当我们一起行动时，我们会更加有效。
III. 实现健康的经济交往
在保护我们的安全利益和人权价值观的同时，我们还将追求我们的第二个目标：有益于两国的健康经济交往。
让我们从显而易见的事情开始。美国和中国是世界上最大的两个经济体。而且我们彼此深深地融合在一起。2021年，我们国家之间的总体贸易额达到7000多亿美元。我们与中国的贸易额超过了除加拿大和墨西哥以外的任何国家。美国公司在中国有广泛的业务。数以百计的中国公司在我们的证券交易所上市，这些证券交易所是世界上最深入和最具流动性的资本市场的一部分。根据自然指数，美国和中国是彼此最重要的科学合作者。而中国仍然是美国国际学生的首要来源之一。
正如我所说，当我们的重要利益受到威胁时，美国将坚持自己的立场。但我们并不寻求将我们的经济与中国的经济 “脱钩”。我们经济的完全分离将对两国都是灾难性的。它将会破坏世界其他地区的稳定。相反，我们知道，中国和美国经济的健康是密切相关的。一个成长中的、遵守规则的中国可以对美国有利。例如，它可以意味着对美国产品和服务的需求增加，以及美国的产业更有活力。
国内的现代供应方投资
2021年4月，我作为财政部长发表了我的第一个重要国际经济政策演讲。我说，“国外的信誉始于国内的信誉”。在基本层面上，美国在21世纪的竞争能力取决于华盛顿的选择–而不是北京的选择。
我们的经济战略的核心是投资于我们自己–而不是压制或遏制任何其他经济体。
在我演讲后的两年里，美国一直在追求一个我称之为现代供应方经济学的经济议程。我们的政策是为了扩大美国经济的生产能力。也就是说，提高我们经济所能生产的上限。为此，拜登总统已经签署了三项历史性法案，使之成为法律。我们已经颁布了《两党基础设施法》–这是我们这一代人为实现道路、桥梁和港口的现代化以及扩大高速互联网的使用而做出的最雄心勃勃的努力。我们通过《CHIPS和科学法》对美国半导体制造业进行了历史性的扩张。我们正在通过《减少通货膨胀法》对清洁能源进行我们国家最大的投资。这些行动加强了美国在未来行业的实力。它们正在提升我们的长期经济前景。
我们对健康经济竞争的愿景和条件
了解美国所追求的健康经济竞争的性质很重要。
美国并不寻求赢家通吃的竞争。相反，我们相信，具有一套公平规则的健康经济竞争可以使两国长期受益。经济学的一个基本原则是，持续的、反复的竞争可以导致相互改进。当体育队持续面对顶级对手时，他们会表现出更高的水平。企业在争夺消费者时，会生产出更好、更便宜的商品。有这样一个世界，当美国和中国的公司相互挑战时，我们的经济可以增长，生活水平可以提高，新的创新可以开花结果。
例如，中国已经从美国的发明中受益，如个人电脑和核磁共振。同样，我相信来自中国的新的科学和医学发展可以使美国人和世界受益-并刺激我们进行更多的前沿研究和创新。
但这种健康的竞争只有在对双方都公平的情况下才能持续。
长期以来，中国利用政府的支持帮助其公司以牺牲外国竞争对手为代价获得市场份额。但近年来，其产业政策变得更加雄心勃勃和复杂。中国已经扩大了对其国有企业和国内私营企业的支持，以支配外国竞争对手。它在传统工业部门和新兴技术领域都是如此。在实施这一战略的同时，中国还积极努力地获取新的技术知识和知识产权，包括通过知识产权盗窃和其他非法手段。
在某些情况下，政府的干预是合理的，比如纠正特定的市场失灵。但是，与其他主要经济体相比，中国政府采用的非市场工具的规模和范围要大得多。中国还为美国公司的市场准入设置了许多障碍，而这些障碍对于在美国的中国企业来说是不存在的。例如，中国政府经常要求外国公司向国内公司转让专利技术–只是为了在中国做生意。这些对进入中国市场的限制使竞争环境对中国企业有利。此外，我们对最近针对美国公司的胁迫性行动的增加感到关切，这是在中国声明重新开放外国投资的同一时刻发生的。
中国政府的行动已经对全球制造业活动的位置产生了巨大的影响。他们已经伤害了美国和世界各地的工人和公司。
在某些情况下，中国还利用其经济实力，对脆弱的贸易伙伴进行报复和胁迫。例如，它利用抵制特定商品作为对其他国家的外交行动的惩罚。中国采取这些行动的借口往往是商业性的。但它的真正目的是对它不喜欢的选择施加后果–并迫使主权政府屈服于它的政治要求。
具有讽刺意味的是，美国所呼吁的开放、公平和基于规则的全球经济，正是帮助中国经济转型的国际秩序。而中国的不公平做法所产生的低效率和脆弱性最终可能会损害其自身的增长。
中国的高级官员已经多次谈到允许市场在资源分配中发挥 "决定性作用 "的重要性–包括在今年早些时候的一次演讲中。如果中国政府能够真正将政策转向这些方向，并实现其自己所宣称的改革雄心，这对中国和世界都会更好。
在我们对中国的不公平经济行为施加压力的同时，我们将继续与我们的盟友和伙伴采取协调行动，予以回应。拜登总统的一个首要任务是我们关键供应链的复原力。在某些部门，中国的不公平经济行为已经导致关键商品的生产过度集中在中国境内。在拜登总统的领导下，我们不仅投资于国内的制造业。我们还在推行一项名为 "朋友圈 "的战略，目的是减轻可能导致供应中断的脆弱性。我们正在用我们可以依赖的大量贸易伙伴在我们的关键供应链中创造冗余。
当然，我们知道，我们加强全球经济秩序的最佳方式是向世界展示它的作用。我们对国际金融机构的投资和在世界各地加深联系的努力，使更多的人能够从国际经济体系中受益。我们也正在加快我们在发展中世界的承诺。例如，美国和其他七国集团的目标是到2027年动员6000亿美元的高质量基础设施投资。我们的重点是那些能够产生积极经济回报和促进这些国家可持续债务的项目。而当国际体系需要更新时，我们会毫不犹豫地这样做。美国正在与股东合作，发展多边开发银行，以更好地应对当今紧迫的全球挑战–如气候变化、大流行病、脆弱性和冲突。
共同领导应对全球挑战
在我们确定与中国经济交往的条件时，我们也将追求我们的第三个目标：在重大全球挑战上进行合作。重要的是，无论我们是否有其他分歧，我们都要在全球问题上取得进展。这也是世界上最大的两个经济体所需要的。
作为一个基础，我们必须继续发展我们国家之间稳定的沟通渠道，进行宏观经济和金融合作。美国和中国的经济发展可以迅速波及全球金融市场和更广泛的经济。我们必须就我们如何应对经济冲击保持强有力的意见交流。我与刘鹤副总理和中国的其他高级官员的谈话是一个良好的开端。我希望能与我的新同行在此基础上继续努力。
除了宏观经济，我今天想强调两个具体的全球优先事项：债务过剩和气候变化。如果两国携手合作，并与我们的盟友和合作伙伴协同工作，这些问题就能得到最好的处理。
债务过剩
首先，我们必须共同努力，帮助面临债务困扰的新兴市场和发展中国家。全球债务问题不是中国和美国之间的双边问题。它关系到负责任的全球领导。中国作为世界上最大的官方双边债权人，在债务无法完全偿还的情况下，承担着与其他官方双边债权人同样不可推卸的责任。
中国的参与对于有意义的债务减免是至关重要的。但长期以来，中国没有以全面和及时的方式采取行动。它已经成为了必要行动的路障。
今年早些时候，我在访问赞比亚期间亲身感受到了债务减免的紧迫性。政府和企业领导人向我讲述了赞比亚的债务问题如何阻碍了关键的公共和私人投资并抑制了经济发展。但赞比亚并不是唯一处于这种状况的国家。国际货币基金组织估计，超过一半的低收入国家接近或已经陷入债务困境。
美国已经与北京就迅速处理债务的必要性进行了广泛讨论。我们欢迎中国最近为斯里兰卡提供具体和可信的融资保证，这使得国际货币基金组织能够推进一项计划。但现在，所有斯里兰卡的双边债权人–包括中国–都需要根据其保证及时提供债务处理。我们继续敦促中国全面参与，按照国际货币基金组织的参数为其他案例提供债务处理。这包括像赞比亚和加纳这样的紧急案例。
对债务采取迅速行动符合中国的利益。拖延所需的债务处理会提高借款人和债权人的成本。它使借款人的经济基本面恶化，增加了他们最终需要的债务减免数额。
更广泛地说，国际债务重组过程有很大的改进空间。我们与国际货币基金组织和世界银行一起，正在与一系列利益相关者合作，以改善低收入国家的共同框架程序和更广泛的债务处理程序。正如我从赞比亚官员那里听到的，解决这些问题是对多边主义的真正考验。
气候变化
第二，我们必须共同努力，解决威胁到我们所有人的长期全球挑战。气候变化是这个清单上的首要问题。历史向我们展示了我们两国能够做什么：美国和中国之间的气候合作时刻使全球突破成为可能，包括《巴黎协定》。
我们有共同的责任来引领潮流。中国是最大的温室气体排放国，其次是美国。美国将尽其所能。在过去的一年里，美国已经采取了我们国家历史上最大胆的国内气候行动。我们的投资使我们有望实现美国在《巴黎协定》中的承诺，并在2050年前实现净零排放。而且，它们将对世界产生积极的溢出效应，包括通过降低清洁能源技术的成本。我们还在国外工作，帮助各国进行公正的能源转型，以减少其碳排放。这些转型也将有助于扩大能源供应，为受影响的社区和工人提供经济机会。
我们希望中国能够履行其在《格拉斯哥联合声明》中的承诺。这包括实现减排目标和停止对有增无减的燃煤电厂的海外融资。中国还应该支持发展中国家和新兴市场的清洁能源转型。此外，我们期待着作为G20可持续金融工作组的共同主席，共同促进私人资本流动。
我们随时准备与中国合作应对气候变化的生存挑战。我们敦促中国认真地与我们合作并履行其承诺。这其中的利害关系太大了。
结论
有些人通过大国冲突的框架来看待美国和中国之间的关系：一场零和的双边竞赛，一方必须倒下，另一方才能崛起。
拜登总统和我并不这么看。我们相信，世界对我们双方来说都足够大。中国和美国能够而且需要找到一种方式来共同生活并分享全球繁荣。我们可以承认我们的分歧，捍卫我们自己的利益，并公平竞争。事实上，美国将继续带着对美国经济的基本实力和美国工人的技能的信心前进。但正如拜登总统所说，“我们有共同的责任…防止竞争变成任何接近冲突的东西”。
在大国之间就接触的轮廓进行谈判是困难的。而且，美国永远不会在我们的安全或原则上做出妥协。但是，如果中国也愿意发挥自己的作用，我们可以找到一条前进的道路。
这就是为什么我计划在适当的时候前往中国。我希望在北京的政治过渡之后，与我的新的中国政府同行就经济问题进行重要和实质性的对话。我相信这种对话可以帮助奠定基础，以便负责任地管理我们的双边关系，并在对我们国家和世界有共同挑战的领域进行合作。
如你所知，我的职业是一名经济学家。经济学被普遍视为涉及整个经济体的结构和绩效的领域。但在其最细微的层面上，经济学的基础性要强得多。它是对人们所做选择的研究。具体而言，人们如何在特定情况下做出选择–稀缺、风险，有时甚至是压力。个人和公司的选择是如何相互影响的，以及他们是如何在国家或全球范围内进行选择的。
换句话说，一个经济体只是人们所做选择的一个集合。
美国和中国之间的关系也是如此。我们的道路不是预先设定的，也不是注定要付出代价的。这种关系的轨迹是我们这两个大国所有人随着时间的推移所做的选择的总和–包括何时合作，何时竞争，以及何时承认即使在我们的竞争中，我们在和平与繁荣中具有共同利益。
美国认为，美国和中国之间负责任的经济关系符合我们人民的自身利益。它是世界的希望和期待。而在这个充满挑战的时刻，我相信这必须是两国–美国和中国–做出的选择。
谢谢你。
